BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2009

VƯỢT QUA RÀO CẢN: DI CƯ VÀ PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI

Thế nào và tại sao người ta di cư

Những cuộc thảo luận về di cư thường bắt đầu từ dòng di cư từ các nước đang phát triển sang các nước giàu có ở Châu Âu, Bắc Mỹ và Úc. Tuy nhiên phần lớn dòng di cư trên thế giới lại không diễn ra giữa các nước đang phát triển và các nước phát triển; phần lớn hiện tượng này thậm chí không diễn ra từ nước này sang nước khác. Đại bộ phận những người di cư di chuyển trong nội bộ quốc gia của họ. Chúng tôi ước tính có khoảng 740 triệu người di cư nội địa – tức là gần gấp bốn lần số người di cư sang nước khác, chỉ có một phần ba di cư từ một nước đang phát triển sang một nước phát triển – tức là chưa tới 70 triệu người. Còn lại phần lớn trong số 200 triệu người di cư quốc tế di chuyển từ một nước đang phát triển này sang một nước đang phát triển khác, hoặc di cư giữa các nước phát triển.

Phần lớn khoảng người di cư, nội địa hay quốc tế, đều được lợi nhờ thu nhập cao hơn, cơ hội học hành và chăm sóc y tế tốt hơn, và tương lai cho con cái cũng sáng sủa hơn. Khảo sát trong những người di cư cũng cho thấy phần lớn tỏ ra hài lòng ở nơi mới, mặc dù họ đều phải tự điều chỉnh và phải vượt qua trở ngại trong quá trình di chuyển. Nhưng khi đã ổn định cuộc sống, người di cư thường có xu hướng tham gia các nghiệp đoàn, các tổ chức tôn giáo và các nhóm khác hơn là người dân địa phương. Tuy nhiên, họ thường phải đánh đổi nhiều điều kiện và lợi ích từ sự di cư cũng không được bình đẳng.

Những người di cư vì tình hình bất ổn hay xung đột thường phải đối mặt với những khó khăn đặc biệt. Ước tính có khoảng 14 triệu người di dân sống ngoài các quốc gia nơi họ đăng ký quốc tịch, chiếm khoảng 7% tổng số người di cư trên thế giới. Phần lớn những người này lưu trú ở gần biên giới nước họ, thường là trong các trại tị nạn cho đến khi điều kiện trong nước cho phép họ hồi hương, nhưng mỗi năm khoảng nửa triệu người trong số họ chuyển sang các nước phát triển và xin tị nạn tại đó. Một con số lớn hơn, khoảng 26 triệu người, di cư trong phạm vi một nước. Họ không di cư ra ngoài biên giới nước họ nhưng gặp vô vàn khó khăn do phải rời xa quê hương đang bị chìm ngập trong xung đột hay bị tàn phá bởi thiên tai. Một nhóm người dễ bị tổn thương nữa bao gồm những người là nạn nhân của nạn buôn người, chủ yếu là phụ nữ trẻ. Họ bị lừa gạt bởi những lời hứa hẹn về một cuộc sống tốt đẹp hơn, sự di chuyển của họ không phải do tự nguyện mà do bị cưỡng bức, đôi khi đi kèm với bạo lực và bị lạm dụng tình dục.

            Tuy nhiên, nhìn chung thì con người di cư vì ý nguyện của chính họ, bởi những nơi phồn thịnh hơn. Hơn ba phần tư dân di cư quốc tế đi tới một nước có mức phát triển con người cao hơn nơi họ ra đi. Tuy nhiên, họ cũng gặp phải những cản trở đáng kể, bởi những chính sách nhằm tạo ra rào cản đối với người nhập cư và bởi những nguồn lực hạn hẹp để hỗ trợ việc di cư. Người dân ở các nước nghèo có ít khả năng di cư nhất, ví dụ chưa đến 1% người châu Phi di cư sang châu Âu. Quả thực, bằng chứng lịch sử và đương đại cho thấy phát triển và di cư luôn đồng hành; tỷ lệ di cư trung bình ở một nước có mức độ 8% ở các nước có mức độ phát triển con người cao hơn.

Rào cản đối với di cư

Tỷ lệ người di cư quốc tế giữ ở mức khá ổn định khoảng 3% dân số thế giới trong vòng 50 năm qua, mặc dù có những yếu tố có khả năng làm tăng dòng di cư. Xu hướng nhân khẩu học – một dân số già ở các nước phát triển và dân số trẻ vẫn tiếp tục gia tăng ở các nước phát triển - và cơ hội việc làm gia tăng kết hợp với chi phí giao thông và truyền thông rẻ hơn đã làm tăng “cầu” di cư. Tuy nhiên, những người mong muốn di cư ngày càng phải đối mặt với những rào cản mà chính phủ dựng lên đối với việc di cư. Trong thế kỷ qua, số lượng các quốc gia đã tăng gấp bốn lần và lên tới gần 200 nước, tạo thêm nhiều biên giới mà người di cư phải vượt qua, trong khi những thay đổi chính sách ngày càng hạn chế quy mô di cư, ngay cả khi các rào cản thương mại đã được dỡ bỏ.

            Rào cản di cư đặc biệt rất lớn đối với những người có tay nghề thấp, dù nhu cầu lao động dành cho họ vẫn có ở nhiều nước giàu. Các chính sách thường chỉ thuận cho việc tiếp nhận những người có trình độ học vấn tốt hơn, ví dụ cho phép sinh viên ở lại sau khi tốt nghiệp hay mời các nhà chuyên môn định cư cùng gia đình họ. Nhưng các chính phủ có xu hướng không rõ ràng đối với lao động có tay nghề thấp, dẫn đến địa vị và cách đối xử với họ bị phân biệt. Ở nhiều quốc gia, các ngành nông nghiệp, xây dựng, chế tạo và dịch vụ có thể tuyển dụng những người di cư, song chính phủ các nước này thường xuyên chuyển những người có học vấn thấp về nước họ, đôi khi đối xử với những người lao động tạm thời và không chính quy một cách tùy tiện. Ước tính hiện nay có khoảng 50 triệu người đang sinh sống và làm việc ở nước ngoài một cách tạm bợ. Một số nước như Thái Lan và Mỹ chấp nhận một số lượng lớn công nhân không có giấy phép. Chính sách này cho phép những công nhân không có giấy phép vẫn có thể tìm được những công việc được trả lương cao hơn so với ở quê nhà, nhưng họ dù làm cùng một công việc và đóng một mức thuế như người dân địa phương, họ không được tiếp cận dịch vụ cơ bản và thường chịu rủi ro trục xuất cao. Một số chính phủ, như Italy và Tây Ban Nha, công nhận những người nhập cư chưa qua đào tạo nghề cũng đóng góp cho sự phát triển của đất nước họ và đã chính thức hóa địa vị của những người nhập cư này nếu họ có việc làm, còn những nước như Canada và New Zealand đã có hẳn những chương trình nhập cư theo thời vụ  cho các ngành nông nghiệp.

            Trong khi giá trị của người di cư có trình độ tay nghề cao đối với quốc gia họ đến được đông đảo thừa nhận, thì vấn đề người di cư chưa qua đào tạo nghề vẫn còn nhiều tranh cãi. Mặc dù phấn lớn tin rằng những người nhập cư này đang bù lấp những vị trí công việc còn trống song họ đồng thời cũng chiếm công ăn việc làm của người địa phương và làm cho tiền công giảm sút. Người ta cũng lo ngại dòng di cư này có thể làm tăng nguy cơ tội phạm, tăng gánh nặng dịch vụ địa phương và e sợ giảm sút sự gắn kết văn hóa và xã hội. Nhưng những lo ngại này thường là thái quá. Nghiên cứu cho thấy người nhập cư trong một số hoàn cảnh cũng có tác động tiêu cực tới người lao động địa phương có cùng trình độ, song phần lớn bằng chứng cho thấy những tác động này thường không đáng kể và có những trường hợp gần như không có.

Lý do để ủng hộ di cư

Những người di cư góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, với chi phí rất thấp so với người dân địa phương. Quả thực, những tác động tích cực còn có thể lớn hơn, ví dụ khi người nhập cư sẵn sàng làm công việc giữ trẻ cho phép các bà mẹ bản xứ có điều kiện làm việc ngoài xã hội. Khi người nhập cư học được ngôn ngữ địa phương và các kỹ năng cần thiết để có mức thu nhập khá hơn, nhiều người trong số họ có thể hòa nhập hoàn toàn tự nhiên, làm tan biến nỗi lo ngại về những người nước ngoài không thể hòa nhập – tương tự như sự e ngại của người Mỹ đầu thế kỷ 20 đối với người Ireland chẳng hạn. Tuy nhiên, một thực tế là nhiều người di cư gặp phải những bất lợi mang tính hệ thống, làm cho họ gặp phải khó khăn hoặc không thể tiếp cận các dịch vụ xã hội một cách bình đẳng với người bản địa. Những vấn đề này đặc biệt nghiêm trọng đối với các công nhân hợp đồng tạm thời hay không chính thức.

Tại các quốc gia nơi người di cư ra đi, tác động của việc di cư là thu nhập và tiêu thụ cao hơn, giáo dục tốt hơn và sức khỏe được cải thiện, đồng thời địa vị xã hội và văn hóa cũng cao hơn. Việc di cư nói chung đem lại nhiều lợi ích, trực tiếp nhất là dưới hình thức gửi tiền về cho những người thân trong gia đình. Tuy nhiên, lợi ích này cũng được nhân rộng hơn khi nguồn kiều hối này được chi tiêu – do đó tạo thêm việc làm cho người lao động địa phương – và hành vi của họ cũng thay đổi theo luồng tư tưởng mới du nhập từ nước ngoài. Đặc biệt là phụ nữ có thể được giải phóng khỏi những vai trò truyền thống của họ.

            Bản chất và phạm vi tác động này phụ thuộc vào người di cư, tình hình làm ăn của họ ở nước ngoài và họ có giữ liên hệ với quê nhà thông qua việc gửi tiền, chia sẻ tri thức và tư tưởng hay không. Vì người nhập cư có xu hướng đi theo nhóm đến một địa điểm, ví dụ như bang Kerala của Ấn Độ hay tỉnh Phúc Kiến của Trung Quốc – tác động ở cấp cộng đồng thường lớn hơn ở cấp quốc gia. Tuy nhiên, về lâu dài luồng tư tưởng từ sự di cư của con người có thể có những tác động lớn hơn nữa tới những chuẩn mực xã hội và cơ cấu giai tầng của một quốc gia. Việc chảy máu nguồn lao động có tay nghề đôi khi bị coi là tiêu cực, đặc biệt là khi nó ảnh hưởng tới việc cung cấp các dịch vụ như giáo dục hay y tế. Tuy nhiên, ngay cả trong những trường hợp này, phương án ứng phó tốt nhất là đưa ra các chính sách để giải quyết các vấn đề căn bản như trả lương thấp, nguồn tài chính không đủ và thể chế yếu kém. Đổ lỗi việc thất thoát người lao động có trình độ cho chính bản thân người lao động là đi lệch bản chất vấn đề, các biện pháp hạn chế sự di cư của họ lại còn có thể phản tác dụng – chưa nói đến thực tế là các biện pháp như vậy đã từ chối quyền cơ bản của con người được rời khỏi quê hương của chính mình.

            Tuy nhiên, di cư quốc tế ngay cả khi được quản lý tốt cũng không trở thành yếu tố cấu thành chiến lược phát triển con người của một quốc gia. Trừ một vài trường hợp ngoại lệ (phần lớn là các quốc đảo nhỏ có đến hơn 40% dân số di cư ra nước ngoài), việc di cư không có khả năng tạo nên triển vọng phát triển của toàn quốc gia. Di cư chỉ có tác dụng tốt là tạo nên kênh bổ sung cho những nỗ lực của địa phương và quốc gia nhằm giảm nghèo và cải thiện phát triển con người. Những nỗ lực này vẫn luôn thiết yếu hơn bao giờ hết.

·            Mở rộng các chương trình lao động thời vụ cho các ngành như nông nghiệp và du lịch. Những chương trình này đã thành công ở một số nước. Những bài học thực tiễn cho thấy biện pháp này cần có sự tham gia của các nghiệp đoàn và người sử dụng lao động, cùng với chính quyền nơi người di cư đến và nơi họ ra đi, đặc biệt là trong việc thiết kế và thực hiện các đảm bảo cơ bản về thu thập, y tế, các tiêu chuẩn an toàn và tạo điều kiện cho về thăm quê, như trường hợp ở New Zealand.

·         Tăng số lượng lao động có tay nghề thấp, tùy thuộc vào nhu cầu địa phương. Thực tiễn cho thấy một số bài học tốt như: Đảm bảo cho người nhập cư có quyền thay đổi người sử dụng lao động (còn được gọi là quyền chuyển đổi chủ thuê lao động); Cho người nhập cư quyền xin kéo dài thời gian lưu trú và lên kế hoạch lưu trú cho đến khi được định cư vĩnh viễn; Ban hành các quy định tạo điều kiện dễ dàng cho các chuyến đi khứ hồi trong thời gian visa còn hiệu lực; Cho phép chuyến về nước các khoản lợi ích tích lũy được từ bảo hiểm xã hội, như đã được áp dụng trong chương trình cải cách gần đây ở Thụy Điển.

Quốc gia nơi người di cư đến cần quyết định về số lượng người được phép nhập cư thông qua các quy định công khai và cân bằng giữa các lợi ích khác nhau. Các cơ chế minh bạch xác định số lượng người được phép nhập cư cần dựa trên nhu cầu của người sử dụng lao động và hạn ngạch nhập cư phù hợp với điều kiện kinh tế.

Ở quốc gia nơi người di cư đến, người nhập cư thường bị đối xử vi phạm đến quyền con người của họ. Ngay cả khi chính phủ không phê chuẩn các công ước quốc tế bảo vệ người lao động di cư, cũng phải đảm bảo rằng người nhập cư có đầy đủ quyền ở nơi làm việc – ví dụ như quyền được trả lương ngang bằng cho những công việc như nhau, có điều kiện lao động phù hợp, và quyền tham gia các tổ chức tập thể. Chính phủ cần hành động kịp thời để xóa bỏ tình trạng phân biệt đối xử nơi người di cư đến và nơi họ ra đi có thể hợp tác với nhau, nhằm tạo điều kiện dễ dàng cho việc công nhận các khoản thu nhập của người di cư ở nước ngoài.

Cuộc khủng hoảng kinh tế gần đây làm cho người di cư đặc biệt dễ bị tổn thương. Chính phủ một số quốc gia nơi người di cư đến đã xúc tiến việc thi hành những đạo luật di cư theo hướng xâm phạm quyền của người di cư. Tạo cho người di cư mất việc, cơ hội tìm người sử dụng lao động mới (hay ít nhất là cho họ thời gian để thu xếp các điều kiện trước khi về nước), phổ biến rộng rãi các vấn đề thị trường lao động – bao gồm cả tình hình kinh tế giảm sút ở quê hương họ - là những biện pháp có thể giảm thiểu, hậu quả nặng nề của tình trạng suy thoái kinh tế mà cả người di cư hiện tại và trong tương lai phải gánh chịu.

Đối với di cư quốc tế, chi phí giao dịch để xin được các giấy tờ cần thiết và làm các thủ tục hành chính quá cảnh thường rất cao, làm nản chí người lao động (chi phí này cao hơn nhiều đối với những người lao động chưa qua đào tạo nghề và những người đi theo hợp đồng ngắn hạn) và có thể tạo ra tác động không mong muốn, là khuyến khích việc di cư bất hợp pháp và nạn buôn người. Cứ 10 nước thì có một nước có chi phí làm hộ chiếu nhiều hơn 10% thu nhập bình quân đầu người; không có gì ngạc nhiên là mức chi phí này ảnh hưởng tiêu cực đến tỷ lệ di cư. Chính phủ các quốc gia nơi người di cư đến và nơi họ ra đi có thể đơn giản hóa thủ tục và giảm chi phí giấy tờ, đồng thời hai bên có thể cùng hợp tác để cải thiện và giám sát các dịch vụ trung gian.

Điều quan trọng sống còn là đảm bảo cho cá nhân người di cư sớm ổn định cuộc sống sau khi họ đến, không kém phần quan trọng là cộng đồng nơi họ gia nhập không coi sự gia tăng nhu cầu về các dịch vụ thiết yếu của những người đến định cư là gánh nặng quá đáng. Khi những thách thức này đặt ra cho chính quyền địa phương thì cần bổ sung ngân sách. Đảm bảo con cái của các gia đình nhập cư tiếp cận công bằng cơ hội giáo dục, khi cần thiết cần có sự hỗ trợ để theo kịp và hội nhập, để có triển vọng tốt hơn và tránh nguy cơ tụt xuống hạ tầng xã hội trong tương lai. Đào tạo ngôn ngữ là một yếu tố chính – không những đối với trẻ em ở trường học, mà cho cả những người lớn tuổi, thông qua nơi làm việc và qua các biện pháp hỗ trợ đặc biệt nhằm tiếp cận những phụ nữ không làm việc ngoài xã hội. Một số trường hợp sẽ cần những biện pháp tích cực hơn, nhằm chống lại sự phân biệt đối xử, giải quyết các căng thẳng xã hội, tùy vào hoàn cảnh cụ thể, có thể là phòng tránh bùng nổ bạo lực chống lại người nhập cư. Xã hội dân sự và chính phủ có rất nhiều kinh nghiệm tích cực giải quyết vấn đề phân biệt đối xử, ví dụ thông qua các chiến dịch nâng cao nhận thức của công chúng.

Mặc dù hầu hết các hệ thống kế hoạch hóa tập trung trên thế giới đang mất dần, một con số đáng ngạc nhiên các chính phủ - khoảng một phần ba – vẫn duy trì các rào cản thực tế đối với việc di cư nội địa. Những bạn chế này thường dưới hình thức cắt giảm các chế độ và dịch vụ cơ bản cho những người không đăng ký định cư tại địa phương, do đó phân biệt đối xử với người di cư nội địa, như trường hợp ở Trung Quốc. Đảm bảo công bằng trong việc cung cấp các dịch vụ cơ bản là khuyến nghị chính của báo cáo này đối với những người di cư nội địa. Việc đối xử công bằng là rất quan trọng đối với người lao động thời vụ và người lao động hợp đồng tạm thời và gia đình của họ, đối với khu vực nơi họ đến làm việc. Đồng thời, cũng cần đảm bảo cung cấp các dịch vụ phù hợp ở quê hương họ, sao cho họ không cảm thấy bị hối thúc phải di cư, chỉ để được tiếp cận với các dịch vụ giáo dục và y tế.

Mặc dù không thể thay thế được các nỗ lực phát triển nói chung, nhưng di cư có thể là một biện pháp có tầm quan trọng sống còn đối với các cá nhân và các gia đình mong muốn tìm kiếm cơ hội để đa dạng hóa và cải thiện kinh tế, đặc biệt ở các nước đang phát triển. Chính phủ cần nhận thức rõ tiềm năng này và lồng ghép vấn đề di cư vào chính sách phát triển quốc gia. Một điều cơ bản xuất phát từ kinh nghiệm thực tế là các điều kiện kinh tế trong nước và các định chế vững chắc của khu vực công có vai trò quan trọng, tạo điều kiện mang lại những lợi ích to lớn từ việc di cư.

Đối với quốc gia nơi người di cư ra đi, cần xem xét có hệ thống toàn bộ vấn đề di cư, những lợi ích, thiệt hại và rủi ro, nhằm tạo cơ sở vững chắc hơn để lồng ghép vấn đề di cư vào chiến lược phát triển quốc gia. Di cư không phải là một phương án nhằm đẩy nhanh nỗ lực phát triển ở quê hương, nhưng di cư có thể tạo điều kiện tốt cho việc tiếp cận các ý tưởng, tri thức và nguồn lực có thể bổ sung và trong nhiều trường hợp góp phần thúc đẩy tiến bộ xã hội.

Đối với quốc gia nơi người di cư đến, cải cách “như thế nào và khi nào” phụ thuộc vào việc xem xét thực tiễn điều kiện kinh tế và xã hội, cân nhắc dư luận công chúng và những hạn chế chính trị ở cấp địa phương cũng như cấp quốc gia.

Hợp tác quốc tế, đặc biệt là thông qua các thỏa thuận song phương và khu vực, có thể góp phần quản lý di cư tốt hơn, bảo vệ quyền của người di cư được tốt hơn và tăng cường đóng góp của người di cư đối với quốc gia họ đến và quốc gia nơi họ ra đi. Một số khu vực đang tạo ra các vùng di chuyển tự do nhằm khuyến khích thương mại tự do đồng thời tăng cường lợi ích của việc di cư như Tây Phi và vùng phía Nam Mỹ La Tinh. Thị trường lao động rộng mở ở những khu vực này có thể mang lại những lợi ích to lớn cho người di cư, cho gia đình và cộng đồng của họ.

Nhiều người kêu gọi thiết lập một chế độ toàn cầu mới nhằm cải thiện việc quản lý di cư, hiện nay hơn 150 quốc gia đã tham gia vào Diễn đàn toàn cầu về di cư và phát triển, Chính phủ các nước đang gặp phải những thách thức chung, cần xây dựng những biện pháp giải quyết chung.

 

NGUYỄN THANH TÂM tổng hợp

Nguồn: Báo cáo phát triển con người 2009