BỐ TRÍ DÂN CƯ: CHÍNH SÁCH VÀ THỰC TẾ

                                                                        ĐỖ VĂN HÒA*

I. Chính sách bố trí dân cư

            Xuất phát từ những vấn đề cấp bách của công tác di dân thực hiện bố trí dân cư hiện nay, ngày 24/08/2006 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 193/2006/QĐ-TTg “Phê duyệt Chương trình bố trí dân cư các vùng thiên tai, đặc biệt khó khăn, biên giới hải đảo, di cư tự do, xung yếu và rất xung yếu của rừng phòng hộ, khu bảo vệ nghiêm ngặt của rừng đặc dụng giai đoạn 2006-2010 và định hướng đến 2015” (gọi tắt là Quyết định 193).

            Mục tiêu của Quyết định 193 là thực hiện quy hoạch, bố trí, sắp xếp lại dân cư ở những vùng cấp bách như: vùng thiên tai và vùng đặc biệt khó khăn về đời sống, vùng biên giới, hải đảo, ổn định dân di cư tự do, vùng xung yếu và rất xung yếu của rừng phòng hộ, khu bảo vệ nghiêm ngặt của rừng đặc dụng, nhằm hạn chế tới mức thấp nhất thiệt hại do thiên tai, giảm nghèo và bảo vệ môi trường và củng cố an ninh, quốc phòng. Đáng lưu ý là mục tiêu di dân, phát triển vùng kinh tế mới không còn là mục tiêu của Quyết định 193.

            Quyết định 193 nêu chỉ tiêu cụ thể thực hiện kế hoạch của chương trình di dân thực hiện bố trí dân cư  đến 2010 là 75.000 hộ, bao gồm:

+ 30.000 hộ đang sống ở vùng thiên tai và vùng đặc biệt khó khăn,

+ 10.000 hộ vùng biên giới hải đảo

+ 33.000 hộ dân di cư tự do

+ 2.000 hộ ở vùng xung yếu và rất xung yếu của rừng phòng hộ

Quyết định 193 cũng quy định 4 loại dự án thực hiện gồm:

  1. Dự án bố trí, sắp xếp ổn định dân cư ở vùng đặc biệt khó khăn
  2. Dự án bố trí, sắp xếp ổn định dân cư ở vùng biên giới, hải đảo
  3. Dự án bố trí, sắp xếp ổn định dân di cư tự do
  4. Dự án bố trí, sắp xếp dân cư ở vùng xung yếu và rất xung yếu của rừng phòng hộ, khu bảo vệ nghiêm ngặt của rừng đặc dụng.

Để triển khai thực hiện Quyết định 193, Chính phủ ban hành một số chính sách:

1.       Chính sách đất đai: Căn cứ theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, các địa phương có biện pháp thu hồi diện tích đất đai chưa sử dụng kém hiệu quả của các tổ chức, các nông, lâm trường hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt để giao cho hộ gia đình, cá nhân thuộc các dự án bố trí dân cư.

2.       Chính sách hỗ trợ đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng: Ngân sách nhà nước hỗ trợ từ nguồn vốn đầu tư phát triển để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng địa bàn bố trí dân cư, bao gồm: Bồi thường, giải phóng mặt bằng; san gạt đất ở tại điểm tái định cư; khai hoang đất sản xuất; giao thông; thủy lợi nhỏ; nhà trẻ, mẫu giáo, trường, lớp học bậc tiểu học và trung học cơ sở; trạm y tế; hệ thống nước sinh hoạt và một số công trình thiết yếu khác theo yêu cầu thực tế.

3.       Chính sách hỗ trợ trực tiếp cho hộ gia đình: Để cụ thể về chính sách hỗ trợ gia đình di dân, thực hiện bố trí dân cư theo Quyết định 193, Chính phủ đã ban hành Quyết định 78/2007/QĐ-TTg “Về một số chính sách thực hiện Chương trình bố trí dân cư theo Quyết định số 193/2006/QĐ-TTg ngày 24 tháng 8 năm 2006 của Thủ tướng Chính phủ” với nội dung cụ thể sau:

Chính sách hỗ trợ trực tiếp cho hộ gia đình:

Đối với các hộ thuộc đối tượng được hỗ trợ ở nơi đi về di chuyển người, hành lý; hỗ trợ ở nơi đến về khai hoang, công cụ sản xuất, giống cây trồng, vật nuôi, nhà ở, lương thực, nước sinh hoạt, mức hỗ trợ như sau:

a.       Khai hoang đất sản xuất, trong đó hỗ trợ khai hoang xây dựng đồng ruộng, 7 triệu đồng/ha; khai hoang tạo nương cố định 4 triệu đồng/ha;

b.       Hộ gia đình bị mất nhà ở, đất ở, đất sản xuất, lún đất, lốc xoáy, sóng thần được hỗ trợ là 20 triệu đồng/hộ; trong đó, nếu di chuyển khác huyện hoặc ngoài tỉnh thì hỗ trợ ở nơi đi 4 triệu đồng/hộ và hỗ trợ ở nơi đến 16 triệu đồng/hộ.

c.       Hộ gia đình sống ở vùng có nguy cơ sạt lở, lũ ống, lũ quét, sóng thần, vùng đặc biệt khó khăn được hỗ trợ như sau:

+ Hộ gia đình di chuyển trong nội vùng dự án là 10 triệu/hộ;

+ Hộ gia đình di chuyển trong nội tỉnh đến vùng dự án là 12 triệu đống/hộ; trong đó, nếu di chuyển khác huyện thì hỗ trợ ở nơi đi 2 triệu đồng/hộ và hỗ trợ ở nơi đến 10 triệu đồng/hộ;

+ Hộ gia đình di chuyển ra ngoài tỉnh đến vùng dự án 15 triệu đồng/hộ; trong đó, hỗ trợ ở nơi đi 3 triệu đồng/hộ, hỗ trợ ở nơi đến 12 triệu đồng/hộ.

d.      Hộ gia đình được bố trí, ổn định ở các xã biên giới đất liền Việt – Trung, mức hỗ trợ như sau:

+ Hộ gia đình di chuyển đến thôn, bản giáp biên giới là 30 triệu đồng/hộ; nếu di chuyển từ huyện khác đến thôn, bản giáp biên giới thì hỗ trợ ở nơi đi 5 triệu đồng/hộ và hỗ trợ ở nơi đến 25 triệu đồng/hộ;

+ Hộ gia đình di chuyển đến thôn, bản khác (không giáp biên giới), trong xã biên giới nhưng cùng huyện là 20 triệu đồng/hộ; nếu di chuyển từ huyện khác đến thôn, bản khác (không giáp biên giới), thuộc xã biên giới thì hỗ trợ ở nơi đi 4 triệu đồng/hộ và hỗ trợ ở nơi đến 16 triệu đồng/hộ.

e.        Hộ gia đình di chuyển ra hải đảo, mức hỗ trợ như sau:

+ Đối với đảo cách đất liền dưới 50 hải lý là 80 triệu đồng/hộ, trong đó hỗ trợ ở nơi đi 8 triệu đồng/hộ, hỗ trợ ở nới đến 72 triệu đồng/hộ;

+ Đối với đảo cách đất liền từ 50 hải lý trở lên là 132 triệu đồng/hộ, trong đó hỗ trợ ở nơi đi 12 triệu đồng/hộ, hỗ trợ ở nới đến 120 triệu đồng/hộ;

+ Đối với đảo có điều kiện thiên nhiên khắc nghiệt, phương tiện vận chuyển khó khăn, mức hỗ trợ căn cứ theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

g. Hộ gia đình sinh sống hợp pháp ở vùng xung yếu rừng phòng hộ, đặc dụng Quyết định này, mức hỗ trợ, bồi thường và tái định cư thực hiện theo quy định tại Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và các quy định khác có liên quan.

h. Hộ gia đình di cư tự do sống ở địa bàn cả nước và trong khu vực xung yếu của rừng phòng hộ, đặc dụng cần sắp xếp để họ tự nguyện chấp hành chuyển đến vùng quy hoạch dân cư theo sắp xếp của chính quyền các cấp ở địa phương nơi đến thì được xem xét giao đất ở, đất sản xuất theo mức và điều kiện giao đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi đến quy định. Mức hỗ trợ trực tiếp cho hộ gia đình thuộc đối tượng này không quá 3 triệu đồng/hộ;

Trường hợp là hộ dân tộc thiểu số, đời sống quá khó khăn thì được xem xét hỗ trợ thêm kinh phí để mua lương thực trong thời gian đầu đến vùng dự án bố trí dân cư, giống cây lương thực, phân bón cho vụ đầu, giải quyết nước sinh hoạt. Mức hỗ trợ không quá 5 triệu đồng/hộ;

i. Ngoài mức hỗ trợ nêu trên hộ di chuyển đến vùng trũng thuộc vùng đồng bằng sông Cửu Long được hỗ trợ thêm 1,2 triệu đồng/hộ để mua 01 chiếc xuồng làm phương tiện đi lại; hộ di dân từ vùng đồng bằng, trung du, miền núi lên vùng cao được hỗ trợ thêm tiền di chuyển 0,7 triệu đồng/hộ.

Chính sách hỗ trợ cộng đồng:

a. Nhà nước hỗ trợ đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thiết yếu đối với vùng bố trí, sắp xếp dân cư tập trung, bao gồm các hạng mục: Bồi thường, giải phóng mặt bằng (nếu có); san lấp mặt bằng đất ở tại điểm tái định cư; khai hoang đất sản xuất (đối với khai hoang tập trung); đường giao thông (nội vùng dự án và đường nối điểm dân cư mới đến tuyến giao thông gần nhất); thủy lợi nhỏ; phòng học bậc phổ thông cơ sở, nhà mẫu giáo, nhà trẻ; trạm y tế; công trình cấp nước sinh hoạt tập trung và một số công trình thiết yếu khác.

b. Nhà nước có chính sách khuyến khích mô hình di dân xen ghép để giảm bớt sức ép về đất đai và cơ sở hạ tầng khi xây dựng dự án tái định cư tập trung. Đối với xã nhân dân di cư đến ở xen ghép, xã có được hỗ trợ là 30 triệu đồng/hộ để thực hiện các việc: Điều chỉnh đất ở, đất sản xuất để giao cho các hộ mới đến (khai hoang, bồi thường theo quy định khi thu hồi đất của tổ chức, cá nhân đang sử dụng đất); xây dựng mới hoặc nâng cấp một số công trình hạ tầng thiết yếu như: lớp học, trạm xá, thủy lợi nội đồng, đường dân sinh, công trình cấp nước công cộng.

Chính sách hỗ trợ gián tiếp

+ Hỗ trợ đào tạo nghề cho các lao động thuộc hộ gia đình được bố trí, sắp xếp đến vùng dự án bố trí dân cư nhưng không đảm bảo quỹ đất sản xuất nông nghiệp để ổn định đời sống, mức hỗ trợ cụ thể áp dụng chính sách hỗ trợ dạy nghề ngắn hạn cho lao động nông thôn.

+ Hỗ trợ vốn vay cho những hộ nghèo di chuyển đến vùng quy hoạch bố trí dân cư được hỗ trợ vay vốn từ Ngân hàng Chính sách Xã hội để phát triển sản xuất.

2. Những khó khăn tồn tại trong việc thực hiện Quyết định 193

Về vốn đầu tư và huy động vốn:

Quyết định 193 đưa ra những mục tiêu trong 5 năm di chuyển 75 nghìn hộ (trung bình mỗi năm 15  nghìn hộ) là vượt quá khả năng thực hiện trong tình hình hiện nay về khả năng bố trí đất đai và nguồn vốn. Trước hết Quyết định 78/2008/QĐ-TTg về khái toán nguồn vốn cho thực hiện Quyết định 193 cho giai đoạn 2006-2010 là 4900 tỷ là không đủ để thực hiện các mục tiêu trên. Kinh nghiệm thực hiện các dự án di dân, tái định cư vừa qua cho biết chỉ tính riêng giải quyết di chuyển cho 30.000 hộ ra khỏi vùng thiên tai, đặc biệt khó khăn (100 triệu/hộ) và 10.000 hộ dân di chuyển đến vùng biên giới và hải đảo (250 triệu/hộ) đã đòi hỏi phải tiêu tốn ít nhất trên 5.000 tỷ. Vì vậy, hiện nay tình trạng thiếu vốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, đền bù đất ở các dự án tái định cư đang là một khó khăn lớn ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả của Chương trình. Vốn đầu tư cho công tác di dân những năm qua mới chỉ đáp ứng 30%-40% so với nhu cầu thực tế, hơn nữa đầu tư lại dàn trải kéo dài, thiếu đồng bộ. Việc huy động các nguồn lực khác cùng tham gia vào chương trình ở một số nơi đã làm, song hầu hết các khu vực miền núi là các tỉnh nghèo chủ yếu vẫn trông chờ vào ngân sách đầu tư của trung ương.

+ Chính sách hỗ trợ cho hộ gia đình di dân mặc dù đã được Nhà nước nhiều lần thay đổi theo hướng điều chỉnh sự hỗ trợ cao hơn, song vẫn còn ở mức thấp, khó thực hiện, chưa giải quyết được những khó khăn, cơ bản của dân đến định cư là nhà ở, nước sinh hoạt và vốn sản xuất, đặc biệt là đối với các đối tượng di dân vùng thiên tai, vùng khó khăn về đời sống. Kết quả điều tra về đánh giá tác động của Quyết định 193 do Trung tâm Môi trường và Phát triển cộng đồng thực hiện vào năm 2009 cho biết: cán bộ địa phương và người di dân đều có chung nhận xét là mức đầu hỗ trợ của nhà nước để thực hiện Quyết định 193 thấp và rất khó tạo điều kiện cho người di chuyển ổn định đời sống sau tái định cư.

+ Khó khăn lớn nhất là việc bố trí đất đai cho các dự án tái định cư ở miền núi là thiếu mặt bằng bố trí nơi ở và đất sản xuất cho các hộ di cư. Hiện tại trong các tỉnh ở miền núi không còn những vùng đất hoang hóa và đất đai đã được giao cho các hộ gia đình sản xuất lâu dài. Việc lấy đất để xây dựng các dự án đòi hỏi chi phí bồi thường cao và ảnh hưởng đến đời sống của người dân sở tại. Giải pháp về đất đai trong Quyết định 193 về thu hồi đất chưa sử dụng và sử dụng không hiệu quả ở các nông, lâm trường thiếu tính khả thi. Thực tế các nông, lâm trường hiện nay đã giao khoán cho các hộ dân tại địa phương không dễ dàng lấy ra để bố trí cho các hộ di cư vì phải bồi thường lớn và lại ảnh hưởng đến đời sống của người dân tại chỗ.

+ Việc phục hồi sản xuất và đời sống của người dân sau tái định cư khi thực hiện Quyết định 193 gặp nhiều khó khăn do các dự án tái định cư không bố trí được dù đất sản xuất và đầu tư các công trình như nước sinh hoạt, công trình thủy lợi. Thiếu cán bộ kỹ thuật và nguồn vốn bố trí cho công tác khuyến nông. Hầu như ở các dự án chưa có các dịch vụ cung ứng vật tư, cây trồng và vật nuôi, tiêu thụ sản phẩm cho các hộ dân.

Nâng cao năng lực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về chính sách di dân

- Để nâng cao năng lực xây dựng các văn bản pháp luật cần tăng cường năng lực cho cán bộ xây dựng chính sách. Tình trạng hiện nay là các quyết định đã được Chính phủ ban hành, nhưng các văn bản hướng dẫn của các Bộ, ngành thực hiện các quyết định của Chính phủ thường chậm. Nhiều quyết định của Chính phủ không triển khai ngay được vì các địa phương phải chờ đợi thông tư hướng dẫn.

- Nên phân cấp trách nhiệm cho bộ chủ quản xây dựng các thông tư hướng dẫn và tự chịu trách nhiệm về các quy định của mình. Giảm thiểu thông tư hướng dẫn liên bộ vì làm mất nhiều thời gian thỏa thuận và giải trình chậm thực hiện các quyết định của chính phủ.

- Cần  đổi mới việc xây dựng chính sách theo hướng tiếp cận từ cấp cơ sở và người chịu tác động của quyết định để đảm bảo tính khả thi và ổn định của chính sách. Vì vậy việc ban hành chính sách phải dựa vào các kết quả điều tra, nghiên cứu để đánh giá thực trạng và những nhu cầu của cơ sở khi thực hiện các chủ trương chính sách của Chính phủ.

Đổi mới chính sách quản lý và sử dụng đất tại các dự án tái định cư

Các dự án tái định cư được triển khai thực hiện nhằm thay thế hình thức điều động lao động và dân cư đến các vùng kinh tế mới trước đây. Hiện nay, đất đai là loại hoàng hóa khan hiếm và mong muốn nhất của người dân là có đất để ở và sản xuất. Chính sách giao đất không thu tiền sử dụng đất cho tất cả các đối tượng là người di cư sẽ không có tính khả thi và không hướng mục tiêu di dân vào chương trình xóa đói giảm nghèo. Cần đổi mới phương thức cung cấp đất đai cho người di cư, tiến tới giao quyền sử dụng đất đai có thu tiền đối với người sử dụng đất mà tại đó Chính phủ đã đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi... và có chính sách phù hợp tùy theo các đối tượng sử dụng:

- Đối tượng được cấp đất không thu tiền là các hộ thuộc đối tượng thực hiện Quyết định 193 đang sống tại các vùng đặc biệt khó khăn, vùng bị thiên tai đe dọa, vùng biên giới, hải đảo.

- Đối tượng còn lại cần nghiên cứu chính sách cấp đất có thu tiền để thu hút lượng vốn đầu tư vào vùng đất hoang nhằm giảm bớt gánh nặng về ngân sách.

Đảm bảo cơ cấu lao động, cơ cấu sản xuất thích hợp tại các dự án tái định cư

- Các dự án di dân cần đảm bảo cơ cấu dân số thích hợp. Đối tượng di dân chủ yếu là những người nghèo nhiều nhân khẩu, thiếu vốn ít lao động. Trong khi đó yêu cầu của địa phương nơi đến đòi hỏi cơ cấu dân đến phải hỗ trợ được cả về lực lượng lao động, vốn, cán bộ lãnh đạo, cán bộ y tế và đội ngũ giáo viên. Sự mâu thuẫn giữa nhu cầu và khả năng về cơ cấu của hộ di dân đã đặt ra nhiều vấn đề cần có chính sách thu hút người di dân có trình độ học thức tham gia vào quá trình di dân và đào tạo cán bộ tại chỗ nơi cộng đồng nhập cư.

- Xây dựng phương án sản xuất kinh doanh vùng kinh tế mới phải đảm bảo giải quyết vấn đề trước mắt và lâu dài, người di cư trước hết phải đối mặt với vấn đề lương thực, thực phẩm để tồn tại trong những năm đầu mới đến. Do vậy trong quy hoạch sản xuất của từng dự án phải kết hợp giải quyết được nhu cầu lương thực, thực phẩm trước mắt và phát triển theo hướng sản xuất hàng hóa lâu dài và quan tâm đến xây dựng được cơ sở dịch vụ về chế biến, tiêu thụ sản phẩm, đảm bảo mục tiêu xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế-xã hội bền vững khu vực miền núi.

 


* Trung tâm Môi trường và Phát triển Cộng đồng