NGUYÊN NHÂN LÀM DÂN SỐ TĂNG NHANH TRỞ LẠI

ĐINH CÔNG THOAN*

 


*Giai đoạn 1993-2000 - giai đoạn triển khai tích cực thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII về chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình, công tác dân số và kế hoạch hoá gia đình (DS-KHHGĐ) đã đạt được kết quả quan trọng, tỷ lệ sinh giảm từ 30,1%o năm 1989 xuống còn 19,9%o năm 1999, tổng tỷ suất sinh giảm từ 3,8 năm 1989 xuống còn 2,3 năm 1999. Có thể nói, kết quả giảm sinh là nhanh nhất so với các nước đã thực hiện thành công chương trình DS-KHHGĐ. Tuy nhiên, từ năm 2000 đến nay, mức giảm sinh đã chững lại và không đạt chỉ tiêu Quốc hội giao là giảm tỷ lệ sinh 0,5%o bình quân hàng năm, đặc biệt năm 2003, tỷ lệ tăng dân số đã tăng mạnh trở lại, từ 1,32% năm 2002 lên 1,47% năm 2003. Dân số tiếp tục tăng ở nhiều địa phương trong những tháng đầu năm 2004 và không có khả năng đạt mục tiêu 1,22% vào năm 2005 mà Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã đề ra. Vì sao có tình trạng trên, đó là câu hỏi cần giải đáp. Thông qua tình hình thực hiện công tác DS-KHHGĐ, có thể rút ra những nguyên nhân khách quan và chủ quan như sau:

Những nguyên nhân khách quan

1. Số phụ nữ bước vào chu kỳ sinh đẻ tăng đột biến ở nhóm tuổi có tỷ lệ mắn đẻ cao nhất. Số phụ nữ vào nhóm tuổi 20-29 là lớp người sinh ra trong giai đoạn 1975-1985 (giai đoạn của quy luật dân số tăng bù sau chiến tranh). Trong giai đoạn 2001-2010, bình quân mỗi năm sẽ có 8,5 triệu phụ nữ ở nhóm tuổi 20-29, trong khi giai đoạn 1991-2000 chỉ có 7,1 triệu phụ nữ ở nhóm tuổi 20-29 (tăng 20%). Nếu bình thường thì bình quân mỗi năm số trẻ do phụ nữ ở nhóm tuổi 20-29 sinh ra sẽ tăng thêm 20% so với giai đoạn trước. Tỷ suất sinh đặc trưng của nhóm phụ nữ 20-29 tuổi là cao nhất (bình quân cứ 1000 người thì có 115 người đẻ mỗi năm, trong khi nhóm phụ nữ 30-34 tuổi là 66 và nhóm phụ nữ 35-39 tuổi là 31). Đối với phụ nữ ở nhóm 20-29 tuổi thì chủ yếu là sinh lần thứ nhất và lần thứ hai, trong khi tỷ suất sinh đặc trưng đã rất thấp, nên không có khả năng để tiếp tục giảm sinh.

2. Khi mức sinh giảm tới gần sát mục tiêu, tiệm cận mức sinh thay thế (2,1 con), trong khi kinh tế phát triển, đời sống nhân dân được cải thiện rõ rệt thì nhu cầu sinh có xu hướng tăng lên. Đây là hiện tượng mang tính phổ biến đối với các nước trong giai đoạn mức sinh đang tiệm cận hoặc mới đạt mức sinh thay thế. Đối với nước ta, từ năm 2001 đến nay, những tỉnh, thành phố, khu vực thành thị đông dân mà trước đây đã đạt hoặc thấp dưới mức sinh thay thế thì tỷ lệ sinh đã tăng lên, nhất là tỷ lệ sinh con thứ ba. Trong khi đó, những tỉnh có mức sinh cao, vùng miền núi, vùng nghèo thì tỷ lệ sinh tiếp tục giảm.

3. Nhận thức của các tầng lớp nhân dân chưa thay đổi căn bản, tâm lý muốn đông con, phải có con trai còn rất nặng nề,. Đồng thời, những yếu tố kinh tế - xã hội và lối sống vẫn tạo ra nhu cầu đông con, có con trai (thực tế thời gian qua, những cặp vợ chồng có con một bề, có hai con gái đã sinh con thứ ba trở lên chiếm tỷ lệ chủ yếu).

4. Tỷ lệ nạo, hút thai giảm đột biến. Nếu thời kỳ 1993-2000, bình quân mỗi năm có 1-1,4 triệu ca nạo, hút thai thì từ năm 2001 đến nay, bình quân mỗi năm chỉ còn 0,5-0,6 triệu ca. Công tác DS-KHHGĐ đã tuyên truyền, vận động để giảm tình trạng mang thai ngoài ý muốn, song việc thực hiện nạo, hút thai cũng không đề cập mạnh như thời kỳ trước, nên một bộ phận phụ nữ có thai ngoài ý muốn cũng không nạo, hút thai và để sinh, nên cũng góp phần làm tăng mức sinh.

Những nguyên nhân chủ quan

1. Sự chủ quan, thoả mãn với những kết quả bước đầu, dẫn đến trì trệ, buông lỏng lãnh đạo, chỉ đạo công tác DS-KHHGĐ ở nhiều ngành, nhiều cấp. Từ năm 2000 đến nay, các cấp, các ngành ít quan tâm đến việc ban hành chính sách, biện pháp để thực hiện công tác DS-KHHGĐ trong ngành, địa phương, đặc biệt tình trạng giảm chỉ tiêu, hạ thấp chỉ tiêu kế hoạch hàng năm. Riêng năm 2003, có 5 tỉnh (Nam Định, Ninh Bình, Thái Nguyên, Kon Tum, Bến Tre) giao chỉ tiêu giảm sinh thấp hơn chỉ tiêu trung ương giao, 14 tỉnh giao chỉ tiêu số người thực hiện các biện pháp tránh thai giảm so với chỉ tiêu trung ương giao (Lào Cai, Hà Tây, Tuyên Quang, Cao Bằng, Bắc Cạn, Thái Nguyên, Hải Phòng, Nghệ An, Quảng Ngãi, Bình Định, Ninh Thuận, Đăk Lăk, An Giang). Hầu hết các tỉnh, thành phố đã giảm rất mạnh hoặc coi nhẹ chỉ tiêu về số người triệt sản, đặt dụng cụ tử cung vì việc thực hiện khó và đòi hỏi nhiều kinh phí.

2. Tổ chức bộ máy làm công tác DS-KHHGĐ từ trung ương đến cơ sở thiếu ổn định và quá tải. Từ năm 2000 đến nay, hệ thống dân số - gia đình - Trẻ em (DSGDTE) luôn trong tình trạng chờ đợi, hòa nhập. Từ đề án sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước với mục tiêu giảm số lượng các bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, trong đó có đề xuất việc sáp nhập Uỷ ban quốc gia Dân số và Kế hoạch hoá gia đình vào các bộ khác. Mặc dù đề án không được thông qua, song đã ảnh hưởng đến tâm lý, tinh thần làm việc của đội ngũ cán bộ làm công tác DS-KHHGĐ từ trung ương đến cơ sở.

Năm 2001, Uỷ ban DS-KHHGĐ và Uỷ ban Bảo vệ và chăm sóc trẻ em cấp tỉnh được sáp nhập thành Uỷ ban DSGĐTE theo Nghị định 12/2001/NĐ-CP và tâm lý chờ đợi trung ương, sự hòa nhập giữa hai đội ngũ cán bộ tiếp tục kéo dài. Việc hướng dẫn thực hiện Nghị định 12/2001/NĐ-CP chưa thật hợp lý, nên tổ chức làm công tác DS-KHHGĐ ở cấp huyện có nhiều biến động (8 tỉnh, thành phố không còn Uỷ ban DS-KHHGĐ cấp huyện, nơi thì ghép với phòng y tế, nơi thì ghép với phòng văn hoá xã hội, nơi thì ghép với Văn phòng Uỷ ban nhân dân cấp huyện) và chỉ còn một cán bộ làm công tác DS-KHHGĐ ở cấp huyện.

Năm 2002, thành lập Uỷ ban DSGĐTE trên cơ sở hợp nhất Uỷ ban quốc gia DS-KHHGĐ và Uỷ ban Bảo vệ và chăm sóc trẻ em Việt Nam.

Năm 2004, Uỷ ban DSGĐTE cấp tỉnh và cấp huyện mới được quy định là cơ quan chuyên môn độc lập thuộc Uỷ ban nhân dân theo Nghị định số 171/2004/NĐ-CP và Nghị định số 172/2004/NĐ-CP.

Đối với cấp xã, cán bộ DS-KHHGĐ và cộng tác viên, những người trực tiếp ở cơ sở phải đảm nhiệm khối lượng công việc tăng lên bao gồm cả ba lĩnh vực dân số, gia đình và trẻ em (hệ thống bảo vệ và chăm sóc trẻ em trước khi sáp nhập chưa có cán bộ ở cấp xã trở xuống). Công việc nhiều, việc mới, cán bộ luôn thay đổi và thù lao thấp, không được tăng đã làm giảm hiệu quả công tác của cán bộ dân số, gia đình, trẻ em ở cơ sở.

3. Kinh phí eo hẹp, bị cắt giảm, cơ chế quản lý chương trình mục tiêu quốc gia chưa phù hợp với đặc thù của công tác DS-KHHGĐ. Trong giai đoạn 1993-1998, kinh phí của chương trình mục tiêu quốc gia DS-KHHGĐ bình quân mỗi năm là khoảng 550 tỷ đồng (bao gồm cả vốn vay, viện trợ), trong đó ngân sách trong nước khoảng 250 tỷ đồng (mới đạt mức 0,4 USD/đầu người so với yêu cầu ở mức tối thiểu là 0,6 USD/đầu người). Ngay từ năm 1999, sau khi thấy kết quả giảm sinh đạt tốt, ngân sách trong nước đã giảm xuống còn 220 tỷ đồng tính bình quân năm trong giai đoạn 1999 - 2002. Từ năm 2003, nguồn vốn vay (bình quân 200 tỷ đồng/năm) đã kết thúc, nhưng ngân sách trong nước cũng chỉ tăng chút ít, 237 tỷ đồng năm 2003 và 285 tỷ đồng năm 2004.

Trong khi ngân sách trong nước đầu tư cho chương trình quốc gia DS - KHHGĐ giảm, nhưng các địa phương lại tiếp tục cắt giảm một lần nữa. Riêng năm 2003, có 26 tỉnh cắt giảm kinh phí chương trình mục tiêu quốc gia DS - KHHGĐ sang làm việc khác (Kiên Giang, Trà Vinh, Bến Tre, An Giang, Đồng Tháp, Quảng Bình, Khánh Hoà, Ninh Thuận, Lâm Đồng, Lào Cai, Hà Giang, Yên Bái, Ninh Bình, Bắc Cạn, Quảng Ngãi, Quảng Ninh, Bình Định, Lào Cai, Yên Bái, Bạc Liêu, Vĩnh Long, Tiền Giang, Thanh Hoá, Thái Bình, Tuyên Quang, Phú Thọ); cá biệt có tỉnh cắt giảm hơn 50% so với phân bổ của Trung ương.

Từ năm 2000 đến nay, cơ chế quản lý chương trình mục tiêu quốc gia được sửa đổi theo hướng giao kinh phí hỗ trợ chương trình mục tiêu cho các bộ, ngành, địa phương quản lý, điều hành và thanh quyết toán trực tiếp với tài chính cùng cấp (theo quyết định 38/2000/QĐ-TTg ngày 24/3/2000 và quyết định 42/2002/QĐ-TTg ngày 19/3/2002). Theo cơ chế này, Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em ở trung ương chịu trách nhiệm về mục tiêu của chương trình, nhưng không điều hành được các hoạt động và kinh phí gắn với kết quả thực hiện mục tiêu, nên đã xảy ra tình trạng: 1) Một số bộ, ngành, địa phương đã tổ chức nhiều hoạt động tuyên truyền, hội thảo, tập huấn ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện mà không đưa xuống cơ sở và cho người dân; 2) Một số địa phương đã tổ chức những hoạt động tuy có liên quan, nhưng mức độ tác động thấp đối với mục tiêu thực hiện gia đình ít con; 3) Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em và một số địa phương không thể điều hành kinh phí từ địa phương không thực hiện được chỉ tiêu kế hoạch năm sang cho địa phương thực hiện vượt chỉ tiêu, do đó địa phương không đạt chỉ tiêu thì dùng kinh phí vào việc khác, trong khi địa phương vượt chỉ tiêu thì không có kinh phí để chi trả.

Như vậy, cơ chế "phân bổ công khai, tập trung nguồn lực cho cơ sở và thanh toán kinh phí theo hợp đồng trách nhiệm" được đánh giá là có hiệu quả trong những năm trước đây thì đến nay gần như đã bị xoá bỏ, nên tình trạng cắt giảm kinh phí, sử dụng không hiệu quả kinh phí đối với mục tiêu giảm sinh là điều khó tránh khỏi. Đồng thời, theo cơ chế quản lý chương trình mục tiêu quốc gia hiện nay thì việc quản lý kinh phí của chương trình mục tiêu DS - KHHGĐ bị phân tán. Cụ thể như sau:

- Có 20 tỉnh, thành phố thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh giao Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em cấp tỉnh trực tiếp quản lý và điều hành nguồn vốn các dự án của chương trình. Trong đó, tiểu dự án "Thực hiện các dịch vụ kĩ thuật y tế về SKSS/KHHGĐ" (gọi tắt là tiểu dự án 7.1) thì Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em  cấp tỉnh ký hợp đồng trách nhiệm với Trung tâm Bảo vệ bà mẹ trẻ em thuộc Sở Y tế để thực hiện dịch vụ các biện pháp tránh thai lâm sàng).

- 41 tỉnh, thành phố thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh giao Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em cấp tỉnh quản lý và điều hành 6 dự án và 1 tiểu dự án. Trong đó tiểu dự án 7.1 thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh giao Sở Y tế (hoặc Trung tâm BVBMTE tỉnh được uỷ quyền) quản lý và điều hành nguồn vốn của tiểu dự án này.

- 3 tỉnh thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh giao cho các sở, ban, ngành, trong đó có Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em cấp tỉnh trực tiếp quản lý và điều hành nguồn vốn do các sở, ban, ngành thực hiện. Phần lớn kinh phí thì giao cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện quản lý, điều hành. Uỷ ban nhân dân cấp huyện tiếp tục giao kinh phí cho các đơn vị trực thuộc quản lý, điều hành và thanh quyết toán trực tiếp với tài chính theo phân cấp quản lý của tỉnh. Vì vậy, Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em cấp tỉnh không nắm được các ngành, địa phương làm gì, sử dụng kinh phí ra sao, nên thực tế ở các tỉnh này thì việc thực hiện các biện pháp tránh thai lâm sàng đều giảm sút và không thực hiện được kế hoạch do tỉnh đề ra.

4. Việc nới lỏng nhanh chóng các biện pháp hành chính, biện pháp khuyến khích và không khuyến khích đã tạo nên sự lỏng lẻo trong việc thực hiện mục tiêu. Khi kết quả giảm tỷ lệ sinh đã tốt, một số địa phương không có đủ kinh phí để chi trả theo chế độ khuyến khích, ngược lại, một số địa phương lại coi nhẹ biện pháp không khuyến khích. Đáng chú ý là 49 tỉnh, thành phố có cán bộ, đảng viên, công chức sinh con thứ ba trở lên đã không được xử lý nghiêm.

Đến nay, một số bộ, ngành chưa ban hành nội quy, quy chế hoặc bằng các hình thức khác để thực hiện mục tiêu chính sách dân số trong cơ quan, trong hệ thống tổ chức của mình (Điều 29 Nghị định 104/NĐ-CP), một số địa phương chưa cụ thể hoá một số chính sách, chế độ phù hợp với đặc điểm của địa phương để thực hiện mục tiêu chính sách dân số (Điều 30 Nghị định 104/NĐ-CP), các cơ quan, tổ chức nói chung chưa tổ chức tốt việc thực hiện pháp luật về dân số, như xây dựng và tổ chức thực hiện quy chế, điều lệ hoặc các hình thức khác, tổ chức thực hiện các biện pháp phù hợp, đưa chỉ tiêu thực hiện công tác dân số vào kế hoạch hoạt động thường xuyên, kiểm tra, đánh giá, sơ kết, tổng kết việc thực hiện mục tiêu (điểm d, khoản 4, điều 5 Pháp lệnh dân số và điều 5 Nghị định 104/2003/ND-CP).

Trong thời điểm hiện tại, nhận thức về KHHGĐ chưa thay đổi căn bản, mong muốn đông con và phải có con trai thì những biện pháp hành chính có tác dụng nhất định. Nhưng tình trạng xử lý không nghiêm đối với cán bộ, đảng viên, công chức theo Nghị quyết Trung ương 4 (Khoá VII) về chính sách DS-KHHGĐ, Chỉ thị 50-CT-TW của Ban bí thư, Pháp lệnh cán bộ, công chức, nội quy, quy chế của cơ quan tổ chức, chính sách chế độ của địa phương sẽ tạo cơ hội để nhân dân làm theo.

5. Tác dụng tiêu cực do việc chưa có nhiều kinh nghiệm trong công tác tuyên truyền Pháp lệnh Dân số đã tác động đến nhận thức của nhân dân và cộng đồng trong việc thực hiện mục tiêu giảm sinh.

Việc bình luận thiên lệch về quyền không gắn liền với nghĩa vụ công dân đã tạo dư luận xã hội, làm cho nhân dân chỉ chú ý đến quyền do mình tự nguyện quyết định. Việc suy diễn quyền đồng nghĩa với thoải mái, tự do, không hạn chế và không bị phạt đã tạo dư luận xã hội, làm cho các cơ quan, tổ chức dao động, chần chừ trong việc ban hành chính sách khuyến khích, không khuyến khích và thực hiện các biện pháp hành chính.

Mặc dù việc suy diễn là không đúng với bản chất về quyền của công dân được quyết định tự nguyện và có trách nhiệm, với tính thống nhất của hệ thống pháp luật nước ta. Mặc dù các hành vi là cố tình hay vô ý trong phạm vi hẹp, song cũng tạo nên dư luận xã hội không thuận cho việc thực hiện mục tiêu chính sách DS-KHHGĐ trong thời gian qua. Song việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật vẫn chưa được thực hiện tốt.n



* Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Uỷ ban Dân số - Gia đình và Trẻ em.